加入政府職能轉型、機制創新、深化改革等其他因素，緩解財政分配“三元悖論”制約的途徑主要可從以下四個方面考慮：切實提高財政支出管理水平，即“少花錢，多辦事”；有效降低政府行政成本，即“用好錢，辦實事”；擴大政府舉債資金融資乘數，即“少借錢，多辦事”；實質性地轉變政府職能類型，也就是“擴財源，優事權”

《中國改革真命題：邁向高質量發展》，賈康著，中信出版集團，2022年5月。

文 ｜賈康

【資料圖】

美國經濟學家保羅·克魯格曼，在蒙代爾-弗萊明模型和蒙代爾“不可能三角”的基礎上提出了著名的“三元悖論”理論：一國不可能同時實現本國貨幣政策獨立、匯率穩定、資本自由流動三大金融目標，而最多只能同時滿足其中兩個。

若以這種簡明、直觀的“三元悖論”模型，比照考察財政分配相關基本導向的內在制約關系，我們也可以得到以“減少稅收”“增加公共福利支出”和“控制政府債務及赤字水平”為目標的財政分配的“不可能三角”模型，進而引出（限定條件下）財政分配的“不可能三角”制約。我們在此提出并闡述財政分配的“三元悖論”，并在這一基礎上著重探尋中等收入階段財政分配“三元悖論”的特點及緩解其制約的路徑選擇，以期循此邏輯路徑更清晰地洞悉和揭示財政分配中的規律與制約關系，從而提出合理可行的緩解制約的思路。

魚與熊掌不可兼得

比照蒙代爾“不可能三角”與克魯格曼的“三元悖論”，考察財政分配的內在制約，可以在常規限定條件下得出財政分配的“三元悖論”，即在財政經常性支出管理水平、政府行政成本和政府舉債資金融資乘數既定情況下，財政分配中減少稅收、增加公共福利和控制政府債務及赤字水平三大目標，至多只能同時實現其中兩項，而不可能全部同時實現。

在任一特定時期，人們在減少稅收、增加公共福利支出和控制債務及赤字水平這三個通常看來都“很有道理”的目標之中，其實只能進行以下三種選擇：第一，若在財政分配中要“減少稅收”和“控制債務及赤字水平”，那么必須以減少（而不可能是增加）公共福利支出為前提；第二，若在財政分配中要“減少稅收”和“增加公共福利支出”，那么必須通過提升（而不可能是控制）債務及赤字水平來實現；第三，若在財政分配中要“控制債務及赤字水平”和“增加公共福利支出”，那么必須通過增加（而不可能是減少）以稅收代表的政府非債收入來實現。

其實，這其中的制約關系十分明了，因而相關的公眾關切與取向的內在悖謬這層“窗戶紙”也很容易被捅破，可簡單表述為：A.減稅可減少企業、居民負擔，因而會受到廣泛歡迎；B.增加公共服務方面的福利性支出會使社會成員獲得更多的實惠，因而也會受到廣泛歡迎；C.以上兩者并行又會擴大政府收支缺口，必出現赤字增加，從而提升為彌補赤字而必須舉借的政府債務總水平。這便涉及“安全問題”。

其實，公眾對這個問題并不缺少“常識”：一說到政府債臺高筑，又往往會有群眾表示憂慮與不滿。所以可知，“巧婦難為無米之炊”，“魚與熊掌不可兼得”。在財政分配中，稅收為收入，福利為支出，兩者必須是順向匹配的，一般情況下，加則同加，減則同減，如果一定要順向增加福利而逆向削減稅收，那就必須找到另一個收入項——舉債。前述A、B、C三者中，要同時保A、B，就必須放棄對C項的控制，但這又會遇到公共風險的客觀制約。若想三全其美，則絕沒有可能。這里出現的約束是客觀規律，并一定會衍生為整個經濟社會生活可持續概念下的終極約束。

綜合以上分析，可得出一個基本認識：雖然公共福利的增進是經濟社會發展的出發點與歸宿，但在某一經濟體發展的任一特定階段或具體條件下，公共福利的水平（可以以公共福利支出規模為指標）卻并非越高越好，當高過某一定點，對于經濟發展的支撐作用會迅速降低，甚至導致經濟增長過程不可持續。也就是說，公共福利水平一旦超出最佳值，其對一國經濟可持續發展的正面支撐作用會很快轉變為負面效應，所以必須小心謹慎地把狀態控制在接近或達到峰值但不超過臨界點的區間內。

歐債危機分析及美國的特殊性

眾所周知，2008年由美國次貸危機引發的全球金融危機，不僅重創美國經濟，而且在歐洲觸發了嚴重的歐債危機，給世界經濟帶來嚴重沖擊。

從財政分配“三元悖論”制約關系的內在邏輯來看，緩解歐元區債務危機的基本手段在于減少稅收以刺激經濟、削減赤字及控制債務規模以降低違約風險——這兩大財政分配目標需要犧牲公共福利來實現，而這又必然與民眾的直接利益、短期實惠相抵牾，處理起來十分棘手，極易導致經濟問題政治化。事實上，這確實引發了希臘等國多輪罷工風潮與社會震蕩。歐債危機爆發后，除法、德等歐元區強勢經濟體外，希臘、意大利等受挫國家政府分別提出了削減赤字及控制債務規模等措施，卻在“福利國家”的剛性框架制約之下久久不能達成盡量減稅和盡量保證福利水平的有效平衡點，這鮮明地體現了財政分配“三元悖論”的內在邏輯。

這說明：在為應對危機不得不減少稅收、削減赤字及控制債務規模的財政政策組合下，歐元區需要以犧牲公共福利的手段來實現；如果歐元區一邊想通過減少稅收來刺激經濟，一邊又想通過削減赤字及控制債務規模來保持財政可持續，與此同時，還想順應民意保持原有的工作舒適度和較高的公共福利水平，這顯然是不現實的。有時不現實的東西在西方政治家那里需要著意淡化或掩飾以撫慰民心，爭取選票，但在理論上，不現實就是不現實，因為這也受到財政分配“三元悖論”的制約。

有別于財政分配“三元悖論”的邏輯，美國因掌控了世界貨幣霸權，獲得了選擇其他邏輯路徑的條件，即通過全球持有美元資產的主體一并為危機埋單的方式，脫離其自身財政分配所受的制約。2008年全球金融危機爆發后，美國一方面選擇減少稅收，另一方面保持原有公共福利水平來維持社會穩定，實現路徑是既減稅，又放寬債務及赤字控制，卻不下調美國公眾的基本公共福利標準，而是通過多輪量化寬松（QE）政策將危機產生的風險（通貨膨脹壓力和金融債務風險等）分散化，以美元在全球經濟中的硬通貨霸主地位，經濟又強制性地將風險轉移給全球其他經濟體，讓全世界共同為其埋單。美國出臺的多輪量化寬松政策正是因此才有恃無恐。

回到財政分配“三元悖論”的邏輯路徑上來分析，實質性的奧秘在于：由于美國的財政分配主體得到了實為同一主體的“世界貨幣霸權”的支撐，有條件在量化寬松政策下制造出除美國稅收、舉債之外的第三項巨額收入，即貨幣發行收入，而不用中斷其財政運行，所以美國所受財政分配之“三元悖論”制約的調整空間比其他經濟體都大。這也是當今世界其他任何經濟體都學不來的，這就是美國的特殊性。

財政分配的“三元悖論”，在不同的經濟發展和居民收入階段，呈現出制約特征上的差異，將其內在邏輯與制約特征相結合，有助于做好該經濟發展和收入階段的合理調控路徑選擇。

經過改革開放40余年的發展，中國已步入“中等收入階段”，具體而言是位于下中等收入至上中等收入階段的轉軌期，且從人均GNI（國民總收入）的增長趨勢看，將較快步入中等收入階段至高收入階段的轉軌期，且關于“中等收入陷阱”的討論已引起廣泛關注。拉美地區由于盲目實行福利趕超而落入“中等收入陷阱”，給許多國家以前車之鑒，我國應當高度注重中等收入階段發展戰略的正確把握。

福利趕超與“中等收入陷阱”——拉美鏡鑒

居民福利本是一國發展的出發點與歸宿，但其應是隨著該國經濟趕超階段的不斷升級而逐步提高的。然而，在20世紀一些拉美國家因多種因素造成的福利趕超，卻因其不可持續性而半途夭折，并相繼陷入“中等收入陷阱”。

拉美國家福利趕超的主要表現是勞工保護和社會性支出盲目擴大。第一，隨著經濟的高速增長，拉美國家城鄉收入差距逐步擴大，農民工不斷由鄉村涌向城市，致使城市勞動力市場供過于求，工資不斷降低，進而導致收入差距問題日趨嚴重。在失業率高風險與發達國家福利體制“榜樣效應”的雙重作用下，拉美國家曾簡單照搬美國式“選舉”民主政治，民粹主義情愫愈發凸顯，多方因素促成拉美國家盲目設立了高就業保護與高福利保障制度，但這些又與本國國情和經濟發展階段不匹配，因此成為經濟發展的沉重負擔。第二，20世紀70年代以后拉美國家將財政支出主要用于擴大社會性支出，1990年至2000年拉美國家的社會性支出占GDP的比重不斷上升，個別國家社會支出占公共支出的比重高達60%—70%，甚至在財力嚴重不足的情況下仍然盲目擴大赤字來滿足社會性支出，從而徹底拖垮了宏觀經濟。

不考慮實際國情的福利趕超策略導致經濟趕超失敗，從而落入“中等收入陷阱”的邏輯規律，可以被納入“民粹主義宏觀經濟學”。其邏輯路徑大致為：宏觀政策初戰告捷→經濟增長遇到瓶頸→經濟發展全面短缺→政府破產。

第一階段的主要表現是：拉美國家政府在經濟趕超中實施福利趕超策略，經濟產出水平和實際工資水平在一開始得到普遍提高，同時由于出臺了勞工法，能夠保持基本就業率，并迎合民眾意愿提高社會保障水平，經濟呈現一片欣欣向榮景象。但由于第一階段屬于純消耗階段，沒有什么積累，所以進一步的發展就遇到了瓶頸。

到第二階段，第一階段存在的隱性問題逐漸顯性化：一方面，以擴大財政赤字為主的擴張性財政政策造成民眾對國內商品的巨大需求，而這種巨大需求與生產供給不足嚴重對立，因此更多的商品要依賴外匯進口。與此同時，已經背上沉重負擔的財政還要維持“高福利”，簡單機械照搬歐美福利制度實施趕超策略，更使財政雪上加霜；另一方面，由于大筆外匯用于進口，導致外匯越來越短缺，致使沒有更多的外匯支持進口更多商品來滿足民眾需求。這種典型的供給矛盾在第三階段導致政府控制物價的行為難以為繼，只能施行價格調整、本幣貶值、外匯管制、產業保護。

這一階段，民眾的工資增長很快，但是通貨膨脹增長更快，導致實際購買力開始下降。經歷了前三個階段的發展后，種種矛盾激化，新一任政府不得不實施正統宏觀政策下的穩定計劃，或借助世界銀行和國際貨幣基金組織等國際機構的援助，以求繼續維持本國經濟發展。此時，國內民眾實際工資已出現大幅下降，甚至低于實施福利趕超策略之前的水平，并在很長時期內處于低水平，經濟增長停滯不前，甚至出現倒退，使拉美國家陷入“中等收入陷阱”難以自拔。可見福利趕超雖然是歸宿，但是若沒有強有力的經濟趕超作為支撐，則無法最終達到所追求的福利目標。

“拉美化”問題作為前車之鑒表明，位于中等收入階段的經濟體應當著力避免盲目效仿西方國家的福利趕超策略，否則易導致社會矛盾激化。按照前文提出的財政分配“三元悖論”，拉美地區在中等收入階段的財政分配進程中顯然選擇了“減少稅收”和“增加公共福利”這一目標組合，按照“三元悖論”的邏輯，該目標組合需要通過擴大債務及提高財政赤字水平的方法來實現。從拉美地區陷入“中等收入陷阱”的實踐來看，該地區確實是通過擴大債務及提高財政赤字水平的方法來試圖實現其對減稅和增加公共福利的追求，卻最終拖垮了國民經濟而落入陷阱。

對同樣處于中等收入發展階段的中國而言，在財政分配“三元悖論”中如何既保持可持續發展又緩解制約，是非常值得深入思考的現實問題。

如上文所述，財政分配的“三元悖論”制約是在一定限定條件下，即既定的財政支出管理水平、政府行政成本和政府舉債資金融資乘數之下的一般認識，且存在正負相關性：財政支出管理水平越高，政府行政成本越低，融資乘數越大，則越有利于減少稅收、增加公共福利和控制債務及赤字水平。鑒于此，加入政府職能轉型、機制創新、深化改革等其他因素，緩解財政分配“三元悖論”制約的途徑主要可從以下四個方面考慮：切實提高財政支出管理水平，即“少花錢，多辦事”；有效降低政府行政成本，即“用好錢，辦實事”；擴大政府舉債資金融資乘數，即“少借錢，多辦事”；實質性地轉變政府職能類型，也就是“擴財源，優事權”。

（本文摘自該書第一章第三節，有刪改，標題為編者所加；編輯：臧博）